脱贫县何以提升内生发展动力

脱贫县何以提升内生发展动力

——基于对广西壮族自治区4个县的调研思考

当前，一些脱贫县对提高内生发展动力的关注度和重视度不够，自我发展能力仍然较弱。聚焦这一问题，调研组围绕“脱贫县如何有力有效提升内生发展动力的特色做法、问题挑战和有效举措”等问题，实地对广西百色市隆林各族自治县、河池市大化瑶族自治县、河池市环江毛南族自治县、崇左市龙州县开展深入调研。

基本情况

以上4县集“老、少、边、山、库”于一体，是广西巩固拓展脱贫攻坚成果的主战场之一。其中，隆林、大化、环江3县均为国家乡村振兴重点帮扶县，龙州是边境县、广西参照自治区乡村振兴重点帮扶县相关政策给予支持县。4县均地处滇桂黔石漠化片区，属革命老区县、民族地区县、粤桂协作结对县。隆林、环江位于两省份交界地区，龙州位于中越边境，距离中心城市相对偏远。近年来，各县陆续开通了高速，环江还开通了高铁，交通条件得到极大改善，带动了社会经济快速发展。4县经济支柱以铝加工、水电、林业、糖业等资源型产业为主，财政自给率14%—16%。与广西一二三产业分别占比16.4:32.8:50.8的产业结构相比，4县一产比重偏高，二产比重偏低。农村居民人均可支配收入、脱贫户家庭人均纯收入均略低于全区18656元、15029元的平均水平。龙州县脱贫摘帽较早，各项经济指标均高于其他3县。

特色做法

一是依托特色资源因地制宜壮大县域产业。4县结合各自资源禀赋，积极对接帮扶资源，制订产业规划，优化营商环境，建设现代产业园区，招引企业投资兴业，有效促进了县域经济发展和群众增收。隆林县依托百色铝土矿和水电能源优势，大力招引铝深加工企业，推动产业延链补链强链，实现工业经济的快速发展，二产增加值从2020年的15亿元增长到2023年的37亿元。大化县创新全产业链帮扶模式，引进深圳资金、人才、技术、标准、市场渠道打造现代农业产业园，推动“七百弄鸡”通过“圳品”品牌认证进入粤港澳大湾区市场，产品产值达1.5亿元，受益群众3.7万户、14.8万人。环江县发挥森林面积、木材蓄积量广西第三的资源优势开展定向招商，打造现代林业产业园，聚集42家木材加工企业，产业年产值达20亿元，带动了林农增收。龙州县依托60万亩的甘蔗种植，引进结对帮扶的鹤山市企业家建设乡村振兴甘牛产业园，建立“甘蔗叶—秸秆饲料—肉牛/奶水牛—有机肥—农作物”生态循环养殖模式，带动47个村集体、5万脱贫人口增收。

二是多措并举促进群众外出务工和本地就业。4县运用粤桂劳务协作、“一县一企”稳岗就业基地、帮扶车间、公益性岗位、职业教育等多种手段，促进群众就业增收。隆林县整合深圳、隆林两地劳务服务企业资源，搭建“线上＋线下”的“粤招工”新型劳务协作平台，打造“本地招聘＋安排就业＋全程服务＋结算回流”就业模式，累计发布招聘信息8.6万条，促进外出务工就业2.3万人。大化县出台《粤桂协作职教培养计划》，投入帮扶资金建设大化县职业技术学校，对接广东企业需求，开办东西部协作班，培养新时代产业工人，2023年有34名学生在市级技能大赛中获奖，91名毕业生赴广东就业。龙州县依托境内国家口岸和边民互市点，政府引导村集体成立12个“边民互市贸易合作社”，通过“合作社申报＋整车运输”的模式，使落地加工企业、合作社、边民形成利益联结机制，实现互利共赢，带动约5000名边民增收。

三是结合地方需求积极开展人才培养和人才引进。4县接收外部的先进理念、市场资源、专业技术、管理方法，积极培养和引进党政人才、专业技术人才和企业家，成为提升内生发展动力的主体力量。一方面，用好“引进来”的人才资源。引进协作地区和帮扶单位的挂职干部，自上而下转变政府治理理念，用发展的办法来巩固拓展脱贫攻坚成果。通过“组团式帮扶”等渠道引进专业技术人员，通过“传帮带”等方式培养一批本地教师、医生骨干队伍。引进来自发达地区的企业家，做好对企服务，为产业发展提供动力源泉。另一方面，积极推动本地人才“走出去”。与协作地区、帮扶单位开展人才双向交流，选派人员前往外地挂职、学习、培训，不断提升本地人才的能力素质。

问题挑战

一是县域经济“造血”能力不强。由于交通物流成本高、土地和劳动力等要素供给不足、营商环境不佳等多方面原因，县域的产业基础薄弱，缺少有带动能力的龙头企业。在产业发展过程中，政府和帮扶力量包办过多，过度依赖财政投入，市场化机制不完善。乡村产业小、散、弱，村一级培育的产业效益不佳、可持续性不强。政府在招商引资上给予“两免三减半”等政策优惠，然而有的产业园区仍存在投入高、效益低、招商难、资产闲置等问题，企业经营困难的现象多有发生。

二是群众自我发展能力较弱。各县60岁及以上人口占常住人口比重均高于广西16.7%的水平，人口老龄化趋势明显。县城吸纳就业有限，农村人口在本地无法实现充分就业。一半左右的脱贫人口需外出务工，工资性收入占比达70%左右。务工多为灵活就业、简单体力劳动岗位，就业质量不高、收入偏低。需低保救助兜底的人口占比较高，大化、隆林两县均超过脱贫人口的50%，大化、隆林、环江还有2万—3万易地扶贫搬迁人口。大量群众收入来源主要依靠低保、政策性补贴、公益岗位工资等，增收的能力和渠道有限。

三是人才短缺问题比较突出。受经济社会发展水平较低、工作条件艰苦、工资福利待遇不高等因素影响，各县教师、医生队伍招不进、留不住人才的现象较为普遍。本地有经营管理能力、具备市场思维的人才极为缺乏，缺少好的产业带头人。一些干部的思想较为保守，创新能力、综合素质有待进一步加强。人才引进和培育的激励政策不完善，人才干事创业的动力不足，仍存在“帮扶工作队在干、本地群众在看”的现象。农民在乡村振兴中的主体作用尚未完全体现。

对策建议

一是把发展壮大县域经济作为促进脱贫县加快发展的重要抓手。脱贫县要实现从“输血”到“造血”的转变，实现可持续发展，必须要发展壮大县域经济，培育出带动社会经济发展和就业增收的主导产业。首先，要进一步发挥市场机制的作用。减少政府对产业的直接干预，引导脱贫县用好两个市场、两种资源，进一步扩大对外开放，加快融入全国统一大市场，实现跨区域的优势互补、分工协作、合作共赢。第二，要做好“土特产”文章。引导脱贫县依托特色资源，发挥比较优势，因地制宜开展招商引资，引进发达地区人才、科技、品牌、标准、市场，推动乡村产业延链补链、提质增效，打造联农带农的特色产业。第三，要优化脱贫县营商环境。指导脱贫县对标先进，持续深化“放管服”改革，将优化营商环境作为重要的考核任务，培育有活力的市场主体，发展壮大民营经济。

二是把完善就业创业公共服务体系作为促进群众就业增收的关键举措。首先，要推动创业就业政策融入县域经济发展和乡村振兴的大格局。促进创业就业政策与产业发展、乡村建设有机结合，优化完善公益性岗位等帮扶政策，破除返乡回流人口和中老年劳动力再就业的制度障碍，为本地劳动力提供更多就业机会和务工收入。第二，要完善公共就业创业服务体系。推动跨区域劳动力数据库共建共享，在县域建立“线上＋线下”相结合的创业就业服务平台，降低行政成本，提高服务质量和效率。第三，进一步提高劳动者技能水平。发挥技能大师、乡村工匠、返乡创业带头人等群体的带动作用，发展职业教育，促进技能就业，提高劳动力技能培训的针对性和有效性。

三是把用好区域协作和各方帮扶力量作为提升脱贫县发展能力的现实路径。提升脱贫县发展能力，必须要用好各方帮扶力量，实现外部资源要素导入和本地内生动力有效结合。一方面，要创新区域协作模式。加强跨区域、跨部门统筹，围绕区域性主导产业培育开展协作，创新产业示范带、产业集群、飞地园区等新型区域合作方式，使市场在更大范围优化配置要素和资源。另一方面，建立完善科技、人才的帮扶机制。深化人才区域合作交流，扩大医疗、教育、科技特派员“组团式”帮扶的覆盖面，并增强其针对性。鼓励帮扶结对地区和单位人才双向交流，不断提升脱贫县人才能力素质。

四是把完善激励机制作为增强脱贫地区和脱贫群众内生动力的有效手段。要完善以发展为导向的政策激励机制，注重激发群众依靠自身力量发展的志气、心气、底气，不断提升脱贫县内生发展动力。首先，要完善产业项目申报和考核评估机制。在省、市级层面加强区域发展顶层设计，使各县通过申报、创建等方式，更科学地谋划产业项目。探索建立脱贫地区财政资金投入绩效评价结果与预算安排和帮扶政策调整的挂钩机制，提升财政资金使用效率和投资回报率。其次，要创设人才激励机制。引导脱贫县进一步创设人才引进和培养的激励政策，激发人才红利。完善党政领导班子和领导干部考核办法，将工作成效与职务升迁挂钩，让有担当、能作为、出实绩的干部脱颖而出。落实高技能人才、产业人才等待遇，培养留得住、用得好的本土化人才。再次，要建立健全发挥农民主体作用的制度体系。利用产业奖补、以工代赈等方式，强化正向激励，培养农民主体意识，发挥其积极性、创造性、主动性，积极参与乡村振兴。

（供稿：中国乡村振兴发展中心青年理论学习小组；执笔：刘骕）